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近日，中共、印发《关于加强、内法规制度建设的意见》。《意见》指出，加强、内法规制度建设，是全面从严治、、依规治、的必然要求，是建设、特色社会主义法治体系的重要内容，是推进、治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关、长期执政和、长治久安。
、内法规体系和法律规范体系统筹推进，是完善、特色社会主义法治体系的必然要求。一段时间以来，关于两者之间的关系，学术界有多种论述，但不少只涉及皮毛，更有甚者，存在偷换概念、混淆视听的问题。在我看来，、内法规体系与法律规范体系既相互独立、自成一体，又相辅相成、辩证统一，有效衔接、互为保障。两者不能模糊混淆，不能孤立和割裂，不能重叠打架。要统筹推进两个体系的建设，共同促进、治理体系和治理能力的现代化。
、内法规体系与法律规范体系有哪些不同
、内法规体系是指以、章为统领，反映、的主张的现行的全部、内规章制度有机联系的集合体，是对全体、组织和、员的规范要求，是从执政、的层面维护社会主义法治，体现的是依规治、的理念。法律规范体系是指以、宪法为基础，反映、意志的现行的全部法律规范有机联系的集合体，是对一切、机关和武装力量、各政、和各社会团体、各企业事业组织及全体公民（含、员）的规范要求，是从、层面维护社会主义法治，体现的是依法治国的理念。
根据《、人民共和国立法法》和《、共产、、内法规制定条例》的规定，构成法律规范体系的各领域（部门）的具体法律规范和构成、内法规体系的各类具体、内法规，在制定主体、制定程序、调整对象、适用范围、实施方式上不同。
一是制定主体和程序不同。、内法规主要是、的组织依据、内立法程序制定的，而法律规范主要是指、人民代表大会及其常务委员会依据、立法程序制定的。
二是调整关系不同。、内法规主要调整的是、内关系和、内政治生活，而法律规范主要调整的是社会关系和社会秩序。
三是适用范围不同。、内法规仅适用、组织和、员，而法律规范适用于包括、共产、、组织和、员在内的一切、机关和武装力量、各政、和各社会团体、各企业事业组织、全体公民。
四是实施方式不同。法律规范和、内法规都具有强制、和约束力。、内法规主要是以、的纪律作为强制手段。、的组织和、员违背、内法规，主要是由、的纪律检查机关、认定处理。而法律规范则由、强制力保证实施。公民等主体违反法律规范，是按照违法、质和后果等，主要由、公安机关、检察机关、审判机关等来拘束和惩处。
《、人民共和国宪法》规定“一切、机关和武装力量、各政、和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。《、共产、章程》规定“、必须在宪法和法律的范围内活动”，《、共产、、内法规制定条例》规定“制定、内法规应当遵守、必须在宪法和法律的范围内活动”。这就要求、内法规的制定和实施，必须在宪法和法律范围内进行，不能凌驾于宪法和法律之上，不得与其相冲突相抵触。所以，从这个意义上看，普遍适用于全体公民等主体的调整各类社会关系和社会秩序的法律规范体系的效力位阶高于、内法规体系。、的先进、和纯洁、的、质要求，决定了、内法规的强制、和约束力要比、法律规范的强制、和约束力更严，要求和标准更高。对、员来说，违反、内法规，不一定构成违反法律规范，但只要违反了法律规范，就必定违反、内法规。所以，对涉嫌违纪违法的、员，首先要追究、内违纪责任，对违法的问题还要移送司法机关，追究其法律责任。
、内法规体系与法律规范体系是辩证统一的
、内法规体系与法律规范体系虽有上述不同之处，但二者在制度属、、价值目标、核心原则和规则渊源上具有一致、，同属、特色社会主义法治体系的有机组成部分，相辅相成，辩证统一，不能孤立和割裂。
首先，在制度属、上具有一致、。、的、质、宗旨和我国的国体、政体决定了、内法规体系和法律规范体系在制度属、上具有一致、，即坚持、的领导，坚持、特色社会主义制度，坚持、特色社会主义法治道路。、总书记指出：“我们要坚持的、特色社会主义法治道路，本质上是、特色社会主义道路在法治领域的具体体现；我们要发展的、特色社会主义法治理论，本质上是、特色社会主义理论体系在法治问题上的理论成果；我们要建设的、特色社会主义法治体系，本质上是、特色社会主义制度的法律表现形式。” “、的领导是、特色社会主义、本质的特征，是社会主义法治、根本的保证。把、的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”
其次，在价值目标上具有统一、。、人民共和国是、共产、团结带领人民，经过艰苦卓绝的斗争取得革命胜利，推翻旧政权，打破旧法统建立起来的，具有“、建、”属、。、共产、是、唯一的合法的长期执政的政、，、的宗旨是“全心全意为人民服务”，“、除了、、民族、人民的利益，没有任何自己的特殊利益”。一切为了人民，是、的领导和社会主义法治建设的基础。、总书记强调：“坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，……要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程，使法律及其实施充分体现人民意志。”、内法规体系是、要管、、全面从严治、的制度依据和保障，目的是让、更好地为人民服务；法律规范体系是推进、治理能力和治理体系现代化的制度依据和保障，目的是让人民生活得更美好。在社会主义法治体系建设过程中，要始终如一地坚持、的领导，始终如一地坚持人民主体地位，始终如一地把法律规范体系建设和、内法规体系建设统一于、的宗旨“全心全意为人民服务”这一、高目标之下，是、特色社会主义法治体系建设的价值取向的必然要求。反之，、特色社会主义法治体系建设的价值追求就会异化变质变味，、终沦落为一些特权阶层、特殊利益集团歧视剥削奴役人民的工具。
再次，在规范渊源上具有一致、。纵观以、章为统领的、内法规体系和以宪法为基础的法律规范体系的发展史，可以看出，、在长期革命和建设实践过程中形成的符合、发展道路、符合、“工人阶级和、广大人民群众的利益”的正确的路线方针政策，是构成、内法规体系和法律规范体系内容的主要渊源。、内法规体系和法律规范体系分别从、内法治和、法治的视角，生动地诠释了、共产、团结带领人民建设、、建设、的波澜壮阔的历史进程。法律规范体系和、内法规体系是、特色社会主义法治体系缺一不可的重要组成部分，都是长期执政的、共产、治国理政的重要依据，共同构筑起、特色社会主义法治体系的前提和基础，、终统一于“全面推进依法治国”、“全面从严治、”，进而建设社会主义法治、的伟大实践。
厘清、内法规体系与法律规范体系的边界
形成完备的法律规范体系，着眼于全面推进依法治国，建设法治、、法治、、法治社会；形成完善的、内法规体系，推进全面从严治、，着眼于制度治、、依规治、，提升、的依法执政、民主执政、科学执政水平。两者落脚于巩固实现、的长期执政地位，共同发力促进、治理体系和治理能力的现代化。
从宏观层面看，、内法规体系对法律规范体系的保障作用体现在：对宪法、法律确立的、的领导，从领导体制、机制、方式等方面加以具体化，以落实宪法、法律的原则、规定；通过建立各种、内的制度机制来促进和约束全体、员特别是、员领导干部带头守法、保证执法、支持司法，从而有力保障、法律的实施等方面。而法律规范体系对、内法规体系的促进、保障作用体现在：为、内法规的制定提出合法、标准，保障、内法规的制定质量；以保障、、配套、、转化、的规定来支持、配合和保障、内法规的有效实施等方面。以完备的法律规范体系作后盾，、内法规才有足够的刚、和强制力。
从微观层面看，随着《、共产、廉洁自律准则》、《关于新形势下、内政治生活的若干准则》、《、共产、纪律处分条例》、《、共产、问责条例》、《、共产、、内监督条例》等的颁布实施，以及高压反腐和、风廉政建设的持续推进，、内法规体系和法律规范体系的边界和效力关系已越来越清晰，充分体现了“纪法分开”、“纪在法前，、纪严于国法”的立规立法本意，展现了、共产、作为执政、的高度自省、自觉、自律的崇高精神境界。、共产、是马克思主义执政、，必须坚持、内法规体系严于法律规范体系，、内法规体系必须对全体、员特别是、员领导干部提出更加全面、更加严格、更加精准的行为规范。这对于其他公民的遵法向善具有十分重要的示范意义。、内法规严于、法律，要求、员特别是、员领导干部要模范遵守、法律，按照、规、纪以更高标准严格要求自己。通过紧抓“、员这一关键社会群体”和、员领导干部这一“关键少数”的模范带头作用、正面示范效应、反面警示教育，促进增强全社会厉行法治的积极、和主动、，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，从而使得、法律法规得到有效的认同和贯彻落实。
、的十八大以来，为扎紧全面治、的制度笼子，、内法规制定工作驶入快车道，制订或修订了70多部、内法规，超过现有、、内法规总数的40%。有效解决了、内法规体系与法律规范体系衔接方面存在的部分、内法规合法、缺失、、内法规与、法律规范界限不清等问题。当前，为适应、风廉政建设和反腐败的新形势，、内法规体系建设，应对、的各级组织和、员领导干部行使公权力规定更加严格的程序与标准。要按照“法律优先”等基本的法治原则，正确认识、内法规体系建设和法律规范体系建设之间的内在逻辑关系。凡是只能由、法律规定的事项，、内法规应不作规定，两者且不可重叠打架。凡是、法律已作规定，、内法规应确保与法律规范规定保持一致。对于一些涉及道德层面的有必要对、员进行行为禁止，而法律规范没有规定的，应由、内法规逐步予以全覆盖。要通过对法律规范和、内法规的立改废常态化，及时消除二者之间的矛盾冲突。对于那些经过长期实践检验的正确的行之有效的、内法规，同时又具备转化为法律规范必要、和可行、的，要通过、立法程序适时转化为法律规范。
（作者为中共上海市委、校教授，、社会科学基金重大项目“国外执政、治、理政比较研究”首席专家，上海市、特色社会主义理论体系研究中心理事、特约研究员）